이재명 정부의 국가균형발전전략인 '5극(초광역)3특(특별자치)'에 대한 지역의 관심이 그 어느 때보다 뜨겁다. 이전 균형발전전략이 혁신도시로 대변되는 중앙 국가기관의 지방 분산에 초점이 맞춰져 있었던 것과 달리 지역마다 특별지방자치단체를 구성해 지방이 수도권과 같은 글로벌 경쟁력과 튼튼한 일자리, 매력적인 정주요건을 갖추도록 한다는 점에서 차이를 보인다. 그동안 지속적인 인구유출로 인한 지방소멸 위기를 겪어야만 했던 광주·전남이'5극3특'의 국가적 과제를 통해 새로운 도약에 나설 수 있도록 말로만 공존이 아닌 행정통합 수준의 각오로 나서야 한다는 목소리가 커지고 있다.

◆정부지원 이끌 절호 기회 '선점'

5극3특으로 대변되는 이번 국가균형발전전략은 수도권 1극 체제를 벗어나 지역이 자생할 수 있는 기회를 지역의 힘으로 만들 수 있도록 국가가 지원을 하겠다는 의미기도 하다. 국내 산업과 일자리, 교육과 의료, 주거를 비롯한 경제권과 생활권을 새롭게 만들겠다는 의지로도 읽힌다.

특히 이번 정책은 단순한 구호성이 아닌 '잠재성장률 3% 이상, 비수도권 지역 내 총생산(GRDP) 50% 이상 달성'등 구체적 목표를 제시할 정도로 구체적이기도 하다.

여기에 지방균형발전 전략을 책임지는 지방시대위원회에 14조7천억원 규모인 지역균형발전특별회계예산 사전조정권을 부여해 실질적인 예산까지 구체적으로 마련하는 등 정부의 의지가 그 어느 때보다 강하다.

광주·전남이 새 정부 출범 이후 가장 먼저 특별지방자치단체 추진에 나선 것 역시 정부 지원을 선제적으로 끌어내겠다는 복안이 담겨 있다.

지난해 12월 충청권 광역연합이 출범을 했지만 '5극3특'정책 확정 이후 광주·전남은 가장 먼저 '광주·전남 특별광역연합(이하 특별지자체)'선포식을 갖고 본격적인 초광역 협력체제 구축을 선언했다.

양 시도는 연내 출범을 목표로 합동추진단을 구성해 규약 설계와 중앙정부 협의에 나서고 있으며 장기적으로는 광주·전남 행정 통합까지 검토하기로 하는 등 그 어느 때보다 추진 의지가 높다.

1호 과제로 '광역철도'를 추진키로 한 광주·전남은 향후 상생과제로 광주의 인공지능(AI)과 모빌리티, 전남의 에너지·RE100 등을 추진할 계획이다.

한때 당사자인 광주시와 전남도, 시·도의회 등 4개 기관이 사무소 위치와 의회 운영 등을 두고 의견이 엇갈리면서 연내 출범이 어려울 것이라는 우려가 나오기도 했지만 지난 2일 '광주·전남 특별광역연합 규약(안)'을 행정예고하면서 연내 출범을 공식화했다.

10대 핵심 공동사무도 명문화됐다.

10대 핵심 공동사무는 ▲ 초광역 산업 선도 ▲ 주력산업 연계 육성 ▲ 첨단 바이오산업 육성 ▲ 초광역 연구개발(R&D) 혁신체계 구축 ▲ 초광역 교통망(도로·철도·대중교통) 구축 ▲ 광역철도 건설·운영 ▲ 지역문화 진흥 및 생활문화 지원 ▲ 초 광역 관광체계 구축 등이다.

광주시와 전남도는 특별지자체 출범 이후 중앙정부와 협력해 시도민이 체감할 수 있는 초광역 공동프로젝트를 본격적으로 추진한다는 방침이다.

◆제2의 혁신도시 우려 불식 먼저

국가균형발전 모델을 선도하겠다며 야심차게 출발한 광주·전남을 바라보는 지역의 시선은 그리 미덥지 못한 상황이다.

지역균형발전을 이끌 허브로 큰 기대를 모았던 전국 10개의 혁신도시 중 유일하게 2개의 광역지자체가 함께 한 '광주·전남 공동혁신도시'의 10년을 지켜봐 왔기 때문이다.

광주와 전남이 함께 한 혁신도시를 통해 상생발전을 이끌어내겠다는 취지로 출범한 공동혁신도시는 당초 취지와 달리 서로 다른 이해관계로 얽히고 설킨'복마전'이 되고 말았다.

공동상생이라는 취지보다 '서로 내꺼'라고 주장하는 지자체들이 공동으로 추진한 일은 '혁신도시발전기금을 두고 다툰 것' 뿐이라는 자조 섞인 비판이 나오고 있다.

광주전남혁신도시의 경우 공동이라는 이름을 달고 있지만 행정구역상 나주에 속하고 있는데다 광주와 전남이라는 광역지자체 한계에 갇혀 이름 뿐인 공동혁신도시가 되고 말았다.

공동혁신도시 거주 주민들이 정주인구 한계상 들어서지 못한 쇼핑몰, 대형병원 등을 이용하려면 광주로 나가야 하지만 정작 광주를 오갈 수 있는 교통인프라가 턱없이 부족하기만 하다.

최소한 공동이라는 이름을 사용하려면 광주와 전남 양쪽의 모든 인프라를 자유롭게 활용할 수 있어야만 했지만 서로간의 알력 다툼은 그 흔한 '협약'조차 만들지 못했다는 지적이 계속되는 이유다.

광역 뿐만 아니라 기초지자체의 '지역 이기주의'는 결국 정주인구 5만명을 만들겠다며 야심차게 출발한 혁신도시를 그보다 한참 못 미치는 인구를 가진 정체된 도시를 만드는데 그쳤다.

특별지자체의 1호 과제로 추진되는 '광역철도'역시 서로 간의 이해관계가 얽히면서 예비타당성 조사를 통과하지 못했다는 주장이 나오는 등 공동혁신도시를 지켜본 지역민들에게 '특별지자체'는 기대보다 우려가 더 클 수 밖에 없다.

특별지자체가 계획대로 출범하더라도 '지역 이기주의'가 또다시 기승을 부리게 된다면 '제2의 혁신도시'가 될 가능성이 농후해진다는 의미다.

혁신도시가 제대로 성장할 수 없었던 한 이유로 '정책 결정 권한 부재'가 꼽히고 있는 만큼 전문가들은 앞으로 출범할 특별지자체에는 시도의 영향을 배제할 수 있는 강력한 정책 결정 권한이 주어져야만 한다고 주장하고 있다.

◆공동의제 실현 가능한 권한 필수

이재명정부 국정과제에 광주는 AI, 전남은 재생에너지 등 지역의 미래를 담보할 핵심사업들이 포함됐다.

이들 국정과제 역시 양 시도의 적극적인 상생노력 없이는 성과를 내기 어렵다는 평가가 주를 이룬다.

하나의 산업 생태계가 조성되려면 전·후방 산업이 뒷받침이 돼야 하지만 그동안 광주·전남은 그러한 산업적 기반이 상대적으로 약해 각종 정부사업 또는 기업유치에서 고배를 마셔야만 했다.

광주의 AI나 전남의 재생에너지 역시 이 같은 관점에서 봤을 때 여전히 산업적 기반이 약하다는 점에서 서로의 단점을 보완하고 시너지 효과를 내기 위해선 양 시·도의 긴밀한 협력은 반드시 필요하다.

신재생에너지를 활용하는 RE100산단을 전남도의 구상대로 해남에 만들어봐야 부품을 공급할 전방산업도, 이를 활용할 후방산업도 없는데 어느 기업이 해남까지 내려오겠냐는 것이다.

광주의 기대가 큰 국가AI컴퓨팅센터도 마찬가지다.

AI 데이터 등 관련 시설을 운영하기 위해선 엄청난 양의 전력공급이 필요하고 거기서 발생하는 열을 식히기 위해선 위해선 대량의 냉각수가 필요한 것으로 알려지고 있다.

즉, 전남에 없는 전후방사업은 상대적으로 광주에, 광주에 없는 전력과 냉각수는 전남에 있다는 것은 양측 모두 윈윈하기 위해선 서로 부족한 부분을 채워줘야 한다는 말과 다를 바 없다.

이번에 출범하게 될 특별지자체의 역할 역시 공동의제인 미래 먹거리 산업을 주도하고, 이를 풀어가야 할 컨트롤타워 역할을 수행할 것으로 기대되고 있다.

하지만 특별지자체가 지역의 현안들을 주도할 수 있는 권한을 가질 수 있을지에 대해선 우려의 목소리가 높다.

단순히 자리 나눠먹기식으로 특별지자체가 구성될 경우 광주 파견 인원들은 광주의 이익만을, 전남 파견 인원들은 전남의 이익만을 추구할 수밖에 없다는 것이다.

전문가들은 최소한 특별지자체에 공동의제에 대한 권한과 책임, 그리고 예산까지 담보돼야만 어느 한 곳이 아닌 광주·전남 전체를 기준으로 사업을 추진할 수 있을 것이라며 조언했다.

조진상 동신대 명예교수는 "우리 행정문화상 양 시도의 간섭 없이 공동의제를 처리하려면 사실상 행정통합 말고는 답이 없다"며 "행정문화가 단체장에게 워낙 많은 권한이 주어지기 때문에 밑에 있는 사람들은 그 눈치를 볼 수밖에 없는 구조"라고 지적했다.

조진상 교수는 "특별지자체가 갖추게 될 고유사무를 제대로 처리하기 위해선 재정과 권한을 시도에서 위임을 해줘야 한다"며 "소신을 가지고 일할 수 있는 판을 깔아줘야 자율행정, 창의행정이 가능하다는 점을 간과하면 특별지자체는 그동안 봐왔던 출장소 수준과 크게 다르지 않을 것"이라고 강조했다.

도철원기자 repo333@mdilbo.com